EFQM, legislación y Administración pública.
Después de una larga huida de la calidad me encuentro metido de lleno, como alumno, en un curso de aplicación del modelo EFQM a la Administración pública. El reto es apasionante, sobre todo si se mira con los cristales optimistas de gente como alorza o con el cariño artesanal de Julen. Gestionar no es fácil: lo muestra el constante saltar de alarmas. Me ha parecido curiosa la inquietud que reiteradamente expresa una de las compañeras del curso, a modo de luz que parpadea en rojo: ¿Qué pasa con el cumplimiento de la legislación?
En otros modelos de gestión (tales como EMAS, ISO 14000 e ISO 9000) el cumplimiento de la legislación es uno de los elementos contemplados (con su apasionante polémica en cuanto al grado de exigencia). La organización que opte por una certificación conforme a las normas ISO 9001 o ISO 14001 deberá mostrar que considera en su sistema de gestión la legislación aplicable a la actividad. Estos dos sistemas buscan, mediante la obtención de un certificado, la diferenciación en el mercado, bien por su compromiso con la satisfacción del cliente (serie 9000), bien con el respeto al medio ambiente (serie 14000). Parece coherente pues, exigir que el acceso a estas certificaciones pase por contemplar la legislación aplicable, en la medida en que es un mínimo exigible en la relación de la organización con su entorno, partes interesadas...
En EFQM, si bien también existe la posibilidad de conseguir "sellos" para diferenciarse en el mercado, el propósito básico es la autoevaluación. El diagnóstico de la organización para conseguir la mejora continua. Desde el punto de vista teórico, el motor del cambio no es tanto el mercado como las fuerzas internas de la organización que se propone alcanzar la excelencia, (tal vez) comparándose con otros para seguir avanzando. Quizá por eso no se explicita de una forma tan clara como en los otros modelos el asunto de la legislación. En la práctica, EFQM es parte del mercado de distintivos que permiten diferenciar organizaciones en un escenario de competitividad permanente.
Así las cosas, ¿corremos el riesgo de que la Administración, en un afán de mejora, simplificación,... se "olvide" de dar cumplimiento a requisitos relacionados (por ejemplo) con plazos garantes de derechos como la participación? El riesgo, tal y como se planteaba por esta compañera del curso, no vendría sólo del estamento político interesado en aligerar procedimientos para ejecutar cuanto antes vistosos proyectos (que los ayudasen a perpetuarse en el poder). También podría venir de las externalizaciones de procesos en las que se den por supuestas cuestiones clave de los procedimientos administrativos que no tengan interés en el contexto privado (por ejemplo la audiencia al interesado durante un trámite).
Me inclino a pensar que la Administración es consciente de que su misión es garantizar los derechos de las distintas partes interesadas. Por ello, cualquier proceso debería contemplar escrupulosamente el cumplimiento de la legislación aplicable, siendo esa la prioridad que condiciona cualquier criterio de calidad que pretenda establecerse. El cumplimiento, entre otras, de la Ley 30 (y la 11/2007, o la 27 en el ámbito de la información ambiental), es un elemento que no puede obviarse a la hora de evaluar la calidad de los servicios públicos.
Soy consciente de que la cosa es más compleja que todo eso y que son muchos los caminos que tiene que recorrer la Administración para llegar a la calidad. Por eso conviene tener cerca una lista de valores: no nos ayudarán a encontrarnos cuando estemos perdidos, pero nos deberían servir para entender por dónde nos movemos.
El Wiki Oficial del Estado…
... o de la realidad territorial pertinente.
Cumplir la normativa no es fácil. El primer paso para la identificación de requisitos legales aplicables a una actividad se plantea como una tarea gris. Buscar y revisar en boletines oficiales las normas que puedan ser de aplicación, sus modificaciones, desarrollos, correcciones de errores y otras normas relacionadas…
Para facilitar el trabajo hay quién se dedica a consolidar los textos normativos. Pero ni cuando este trabajo lo realiza una administración pública da los textos consolidados como una fuente vinculante, solamente son válidos para consulta. ¿Cómo puedo estar seguro de que el valor límite de emisión que estoy consultando no es justamente la errata? Al papel gris…
Otra alternativa, basada en la aplicación de las nuevas tecnologías (no es que no exista en papel, pero es más coñazo y… la posibilidad de perder fichas intercambiables existe), son las bases de datos. Algunas incluyen reproducciones fotográficas de las fuentes oficiales. Otro arduo, a la par que estimulante, trabajo de recopilación y revisión de referencias cruzadas. Todo para estar en situación de asegurar que se puede consultar ágilmente lo que incluye la base de datos. Pero no quita para que justo esa puñetera modificación de los plazos de aplicación todavía no forme parte de la base de datos… o no fuese importante a criterio del que la diseñó.
Ahora que la Administración se va haciendo cada vez más electrónica puede ser el momento de proponer una de esas ideas radicales. Algunas comunidades autónomas se han decidido a eliminar un importante gasto de papel. Ya va siendo hora. De las pocas hojas de esos boletines que no van directamente desde la imprenta a reciclar (con el coste que eso implica,… incluyendo tener que sacarlos de la bolsa de plástico en la planta de reciclaje) la mayoría son las que recortamos porque aparece el nombre de nuestro vecino (normalmente por nada bueno,… pero mola llegar a casa y enseñarle que la batallita de la barbacoa ha salido en el diario oficial autonómico de turno…).
El siguiente paso a proponerse podría ser cambiar la forma tradicional de "oficializar reglas" y cambiar el formato boletín por un wiki. Salvo que se flexibilizasen radicalmente los procesos de toma de decisiones el modelo tendría algunas pegas que requerirían un estricto sistema de seguridad. Por lo demás todo ventajas:
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Un apartado común de definiciones. Tal vez ayudaría a evitar que se utilice una misma expresión para referirse a dos cosas distintas o dos términos diferentes para hablar de la misma cosa. Ayudaría mucho a evitar confusiones…
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Todas las modificaciones, correcciones de errores… en un mismo documento oficial. Ideal de la muerte para que si consultas una ley de un ámbito concreto no se te escape ningún requisito que se incorporó después en alguna norma de acompañamiento de los presupuestos generales de no se cuando.
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Esto también ayuda a que no tengas que olvidarte del punto 2 del artículo 14 que acabas de leer y que se eliminó por una sentencia del Tribunal Constitucional que encontrarás de casualidad.
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Se acabaron los textos refundidos. El wiki en si mismo es un texto refundido.
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El final de largas, aburridas y repetitivas exposiciones de motivos. Con una permanentemente actualizada y bien estructurada sería suficiente.
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Participación pública en vivo y en directo. Discusión sobre propuestas y textos vigentes en el mismo sitio donde se publican.
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Adiós a las servicios de pago para poder consultar esa disposición antediluviana que todavía tiene un artículo que no ha sido derogado y que, por algún extraño motivo, no has sido capaz de encontrar en otro sitio.
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El fin de los códigos obsoletos en papel rellenos de recortes y fotocopias.
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Se acabaron los becarios fotocopiando leyes y tecleando sus textos en bases de datos ¿una tragedia? ¡No! la oportunidad de tener profesionales que garanticen la integridad del wiki y/o intermedien (informática, jurídica y temáticamente) entre los organismos oficiales y el público interesado que consulta el wiki oficial (vamos, humanizadores de frios textos legales).
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Supresión de barreras formativas para el acceso a la legislación. Adiós Reales Decretos, Órdenes Ministeriales y Normas Técnicas Complementarias anexas. No hace falta que sepas sobre jerarquía normativa, si está enlazado es que está relacionado y puede ser de aplicación. Si era importante o no, que lo decida el juez en función de lo que argumente tu abogado. Por lo menos que no puedas alegar desconocimiento o que estabas esperando a que sacaran la "ley de medio ambiente", normativa sobre eso ya existe y mucha, independientemente de su rango.
Lo dicho, esto no son más que otros apuntes sobre el tema. Madurarlo y llevarlo a la práctica requiere (entre otras muchas cosas) un paso previo: la digitalización de toda la normativa vigente, incluyendo la promulgada antes de la aparición del concepto web 2.0. De momento, me conformaría con que la utopía alimentase el ánimo necesario para que se sigan recopilando documentos y completando bases de datos.
Nota 1: si tienes la sensación de haber leído esto anteriormente, sí, son unos apuntes rescatados para apoyar una de las propuestas presentadas a las 1001 ideas para mejorar la Administración.
Nota 2: queda pendiente un especial monográfico sobre iniciativas de la Administración para recopilar y dar a conocer la normativa ambiental, que las hay y muy interesantes.
Nueva “ley de atmósfera”
Seguimos con esperadas novedades legislativas: hoy se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera (pdf).
Viene a sustituir la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico que, tal y como se dice en el preámbulo de la Ley 34/2007:
"Si bien la Ley de 1972, gracias a su carácter innovador ha prestado un importante servicio a la protección del ambiente atmosférico a lo largo de más de treinta años, no es menos cierto que, debido a los intensos cambios habidos en el largo periodo de tiempo transcurrido desde su promulgación, hoy en día ha quedado desfasada en importantes aspectos y superada por los acontecimientos".
Otra norma que figura en la disposición derogatoria única de la nueva "ley de atmósfera" es el popularmente conocido como "RAMINP":
"Queda derogado el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.
No obstante, el citado Reglamento mantendrá su vigencia en aquellas comunidades y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa".
Las dudas sobre esta disposición derogatoria se relacionan con "la materia" regulada por nuestro querido RAMINP: mucha y delicada materia.
Fuera del ámbito atmosférico introduce algunas modificaciones con aclaraciones de lo que a algunos nos parecían obviedades, pero que otros consideran "agujeros legales". El caso es que:
"En el supuesto de residuos de construcción y demolición, el poseedor de dichos residuos estará obligado a separarlos por tipos de materiales".
Volviendo a la materia sustantiva y sin entrar en mucho detalle, otra de las peculiaridades de esta Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera reside en que es uno de los pocos textos en los que se pueden encontrar juntos participación pública, indicadores ambientales, comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, movilidad sostenible, contaminación lumínica, acuerdos voluntarios y sistemas de gestión y auditorías ambientales. También incluye consideraciones sobre contratación, formación y sensibilización pública y otros aspectos que hacen de esta ley, más que un instrumento normativo, un motor de cambio en materia de calidad del aire y protección atmosférica.
El texto es criticable y admite amargas polémicas (ambientales y fiscales -esta ley modifica la normativa de Impuestos Especiales en lo relativo a vehículos de motor y sus emisiones de CO2-). Prefiero confiar (provisionalmente) en que el buen hacer. Los desarrollos reglamentarios irán puliendo este marco que, con las propias limitaciones de una norma de esta envergadura, promete un interesante futuro en la materia.
Entra en vigor mañana.
Ruido y Responsabilidad Ambiental
El Boletín Oficial del Estado está publicando esta semana interesantes novedades legislativas en materia de medio ambiente. Hay mucha tela que cortar, aquí van los primeros tijeretazos:
Una de las novedades más esperadas es la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (pdf). Supone un paso más en la integración del principio "quien contamina paga" en nuestro ordenamiento jurídico, estableciendo una serie de mecanismos para garantizar que el coste de los daños ambientales se puede repercutir a las empresas que los causen. Para ello regula un sistema de garantías financieras destinadas a fomentar el control de los riesgos ambientales propios de las actividades empresariales.
La ley entra en vigor mañana, si bien no se aplica a los daños causados por emisiones, sucesos o incidentes producidos antes del 30 de abril de 2007 o se deriven de actividades realizadas y concluidas antes de esta fecha. Igualmente, algunos de los aspectos y requisitos más importantes no serán de aplicación hasta que se produzca el desarrollo normativo previsto en la propia ley.
Las otras dos normas, publicadas ayer, desarrollan el marco jurídico del ruido desde dos puntos de vista distintos.
El Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas (pdf), completa el marco estatal en la materia, estableciendo límites admisibles (objetivos de calidad acústica) y medidas para la integración del ruido en los instrumentos de ordenación del territorio.
Otro paso importante en lo relativo a la contaminación acústica es el Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico «DB-HR Protección frente al ruido» del Código Técnico de la Edificación y se modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (pdf). Esta norma pretende limitar el riegos de molestias o enfermedades que el ruido pueda producir a los usuarios como consecuencia de las características del proyecto, construcción, uso y mantenimiento de edificios.
Para redondear esta semana, y nos queda todavía la mitad, tenemos el Real Decreto 1369/2007, de 19 de octubre, relativo al establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos que utilizan energía (pdf).
Adiós al mercurio en los termómetros.
Hoy se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2007/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de septiembre de 2007.
Es una nueva modificación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos. Plantea la introducción de restricciones a la comercialización de dispositivos de medición destinados a la venta al público en general que contienen mercurio para evitar la entrada de esta sustancia en el flujo de residuos. Esta limitación contribuiría a reducir el impacto del mercurio (Nº CAS 7439-97-6) en el medio ambiente y la salud humana.
El mercurio no podrá comercializarse en termómetros médicos para la fiebre ni en otros dispositivos de medición destinados a la venta al público en general (manómetros, barómetros, esfigmomanómetros y termómetros no médicos). Se contemplan excepciones para antigüedades o bienes culturales, así como para barómetros.
Los Estados miembros deberán adoptar y publicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2007/51/CE a más tardar el 3 de octubre de 2008 y aplicarán dichas disposiciones a partir del 3 de abril de 2009.
